转型期西部城市社区功能变迁与社区制度创新
马天龙
随着中国政治体制改革的完善和社会主义市场经济体制的建立，社会结构也随之发生了深刻的变迁。在社会由传统型向现代型转变的过渡期，原来政府行政一体化的领域之外，又逐渐发育了新的市场经济领域和更为广泛复杂的社会生活领域。城市居民也由过去依赖单位变为更多地依赖社区，从而使社区成为人们安居乐业的重要场所和实现社会整合的基础单元。我国西部地区实质上就是少数民族地区，由于其独特的民俗文化和各异的地缘因素，社区建设还远远不及东部地区，尚处于探索阶段。在西部民族地区的社区建设中是否运用东部的模式？如何正确把握它的发展走向，站在理论高点指导城市社区的建设和促进城市社区的健康发展？这些是值得深思和探讨的课题。
一、社区功能与社区制度研究的社会学框架
“社区”是社会学研究中的一个基本概念，一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体。作为一个社会实体的社区，通常包括以下几个基本构成要素：第一，以一定生产关系与其他社会关系为纽带组织起来的，并达到一定数量规模的，能够参与共同社会生活的人群，其社会成员并不一定都同属于一个族群，可以是一个甚至多个族群共同组成的。我们即将要在下面谈到的回族社区就属于这种情形；第二，这些人群赖以从事社会活动的地域，存在着一定的界限；第三，拥有一套相对完备的、可以满足社区成员基本物质需要和精神需要的社会生活服务设施；第四，具有一套相互配合的、适合社区生活的制度与相应的管理机构；第五，“社区”的成型，是基于社区经济、社会发展水平和历史传统、文化、生活方式，以及与之相连的社区成员对所属社区在情感上和心理上的认同感和归属感等。
社区概念在研究的实际中是极具弹性的，根据不同的分析需要，其范围可以做不同层次的划分。新中国成立以来，我国每个城市都建立起由“街道”和“居民委员会”组成的社区组织体系，每一个街道和居委会都有其明确的地域范围，并行使由法律和政府职能规定的职责，开展各项工作，这是现代意义上我国城市社区模式的雏形。近几年来，随着我国城市化改革步骤的加快，传统的社区基本模式逐渐退出了历史舞台，设备与功能齐全的新型社区在逐渐地取代传统的社区。
为了摆脱纯理论研究的局限性，能够在社会学框架下比较清晰地显示西部地区社会转型期的西部城市社区功能变迁的基本特征，我们在选取材料和研究对象时，考虑到西部地区居住的少数民族比较多，社区类型也因此较多，在此难以一一阐述清楚，为此，我们选取了宁夏银川市回族社区作为个案来进一步说明西部城市社区的功能变迁。
“回族社区”，特指在城市中以一定的社会制度和组织结构为依托而形成的地域性社会生活共同体，其最大的特征就是该区域内居住着一定数量规模的、能够参与共同社会生活的回族人群。 在城市这样一个大的宏观社会系统中，回族社区作为一个小型的、地域性的社会生活共同体，是人们的社会活动空间和社会关系在家庭、组织基础上自然的延伸。由于家庭和组织总是在一定的社区内存在的，因此，一般地说，社区功能就是满足家庭、社会组织自身所不能满足的人们日常生活的多种需要，为社区内各家庭、组织功能的发挥提供所必需的社区环境和条件。另一方面，在不同的经济发展水平、居住方式、人口、家庭结构的条件下，人们对社区的功能的需要会有很大的差别；而在不同体制和城市系统运行方式的条件下，社会同样也对社区有不同的功能要求。因此，社区实际承担各种功能和发挥作用的时候总是具有特定的内涵。 社区制度是关于社区组织形式及社区运行方式的规范体系。它的状况直接影响着社区运行的效率和社区功能的实现程度。同任何一种制度一样，社区制度也不是固定不变的，也并非总是同社区的功能相适应的。只有当社区制度依据社区功能发展的需要，做出相适应的改革和创新，才能使社区真正承担和发挥城市社会生活和城市系统运行所期待的功能。
社区概念被应用于对当代中国社会的分析，是由于计划经济向市场经济转轨带来的社会体制转型与社会结构变迁所决定的。根据社会学“结构-功能”的理论，当社会系统的运行或人们的共同生活产生出一定的功能需要时，就要求有某种结构性的社会组织和社会活动来承担这一功能；而为达到这一目的，又需要进行相应的社会组织和社会制度的设计、改革和创新。只有这样，社会系统的运行才能达到良性状态。
二、社会转型与城市回族社区功能变迁
回族社区作为地域性社会生活共同体，在城市基层社会生活中的地位与作用与其它社区一样日益突现，从根本上说，与当代中国社会转型这一总体背景密切相关。在我国由传统计划经济体制向市场经济体制转轨以及政治体制改革的完善等大的社会背景下，以地区为基础的小环境也随着改革的全面推进和不断深化，引起了由以往的传统社会向现代社会的逐步转型。宁夏回族自治区银川市回族社区的转型集中体现在社会结构、社会组织、社会人群和社会精神价值观念等方面所发生的深刻变化。
1.社会结构的分化。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府逐渐改变了在社会生活中的地位和职能，弱化了以往对经济社会生活的直接干预，改变了对各项社会事业全面包揽的状况，逐渐发育和发展了新的市场经济领域以及更为广泛的社会生活领域，并由此引发和培育了政府、市场、社会三大结构分化的新格局。政府行政资源、市场经济资源的结构性分化以及重新确定各自的资源配置原则，必然会剥离原先政府和企业组织所承担的社会功能，文化、教育、体育以及人们日常生活中的大量社会事务，并逐渐回归社会。
社区作为社会领域刚刚发育起来的新的结构性因素，将在承担起政府行政组织难以有效提供、市场赢利组织不愿提供的许多社会功能等方面，发挥越来越大的作用。尤其是在西部少数民族地区，很多外部因素无法实现功能可以在社区内部得以实现。
2.各类社会组织的发育及功能分化。市场经济观念的确立促使了社会分工的高度缜密和社会组织功能的不断分化，集中统一的行政组织模式被高度专业化、独立化和多样化的组织模式所取代。社会组织类型多样化，功能专门化的新格局逐渐形成。当前，在宁夏的社会领域和社区领域中，已经产生并不断孕育着许多新型的社会化组织，如各类行业协会、各类志愿者组织等。这些大量兴起的旨趣性、公益性、互益性、自治性组织，不仅以专业化的，更为精干、高效、灵活的方式满足人们日趋丰富和复杂多样的需求，而且在“单位人”向“社会人”转变过程中，成为具有“社会人”特性的广大社会成员重新组织起来，广泛参与社会活动的全新的组织方式和行为方式。可以预见，伴随着社区的发展，必将在社区中涌现出更多的各类群众性组织。
3.社会人群的“阶层性”分化。在建设“大银川”的城市规划口号下，资本市场和房地产市场得到了长足的发育，尤其是在人们的个人能力作为人力资本，以及个人资产等共同作为生产要素参与分配的情况下，个人之间的收入差别将进一步转化为资本和财产的差别，它们构成了社会人群发生“阶层性”分化的现实经济关系的基础。回回民族在长期的历史发展中形成了自己独特的文化特性，譬如，为了便于礼拜而形成的“围寺而居”的居住格局等。目前，尽管银川市回族的社区有了进一步的发育和成长，但却始终形成传统意义上的回族社区，它们虽然也为广大社区成员提供了互相交流、互相合作的新型社会联系和参与方式，培育不同人群之间相互关心、相互帮助、相互信任的新型的人际关系等方面发挥了十分重要的积极作用，但社区成员不同族群之间客观存在着的差异，使得社区部分成员并不能很好地融入到该阶层里。如何使这些不同利益的人群形成新的社会协调与整合关系，如何使他们由“单位人”和“准社会人”重新自觉认同和形成社会的共同利益群体，这都是需要探索和解决的新情况、新问题。
4.社会精神价值的变迁。随着市场经济观念的进一步深化，回族内部之间正由以往亲情关系、熟人关系和民族认同逐步向业缘关系、法理关系和利益群体转变，市场竞争原则打破了以往熟人交往的温情纽带，社会人际关系更多地表现为功利取向和利益契约关系。随着银川市大规模的改造和建设，绝大多数回族居民因拆迁而搬进了新的小区，传统社区格局开始逐步瓦解。新的高楼单元化的居住格局使社区成员之间在初期形成了较为强烈的陌生感、疏离感和孤独感，阻碍了以往人们之间友爱精神的传播。尤其是对那些刚刚搬进新社区内的回族老人来说，在社区周围缺少了赖以进行正常精神活动的清真寺以后，表现出了局部的难以适应性。在新的精神秩序整合方式尚未完全建立之前，很多居民在情感上常常处于一种矛盾的状态之中，即对原有设区的怀念及对乔迁新居的喜悦。面对一系列重大的社会变革，部分人无法及时适应新的环境。我们在调查中发现，在建设大银川中因征地而失去土地的原银川城郊农民有三万多人，其中回族人口占21.4%，约六千多人。这些失去部分或全部土地的回族农民，尤其是年轻一代，在得到一定数额（少则二三十万，最多的也有达到数百万甚至上千万元的住户）的土地补偿金后，除了买上一定数额的各类社会保险后，把大量的资金闲置在银行里，或者以高利贷的形式发放给做生意的人（在传统的回族社会里，这种行为由于受到伊斯兰教教规的限制而很少发生），自己却似乎成了“城市中的无产阶级”，在街头或家中常常支起麻将桌“过过手瘾”，或“拿起革命的酒杯解解馋”，这似乎成为“一夜暴富”起来的部分回族居民们的一种“时尚”。这种精神秩序和价值导向的失衡，只有在逐步形成新的社区共同体，才可以帮助人们树立起高尚的精神追求，从日常生活的实践层面上，培育和提升思想道德境界，努力实现价值理想与规范伦理的统一，道德精神和道德实践的统一，从而使提高人的素质和城市文明程度真正落到实处。
在现代社会条件下，社区作为一个基础层面的社会单元，社会生活方面应有机地集聚其中，才能尽显社区的基本功能。回族因为受到伊斯兰宗教文化和儒家文化的等多重因素的影响，生活方式和组织结构方面与其他民族尤其是非伊斯兰教民族有着一定的差异。这样，回族社区就成了一种特殊的社区，它在以下几个方面逐渐发挥着重要的社会整合功能。
第一，满足人们日常生活需求的功能。社区通过各类专业化分工程度比较高的社区服务和服务设施，满足社区成员日常物质和文化生活的多种需求。随着近几年来我国城市社区建设的稳步发展，社区服务开始面向老年人、残疾人、优抚对象、幼少儿以及治安、救济、保健、教育、文化、就业、家务、环保等多项服务内容的转变。宁夏银川市回族的社区也随之逐渐走向了正规化，服务设备齐全并逐渐体系化和社会化，通过这些转变丰富了社区的服务活动，为人们创造安全、优美、方便、舒适的生活环境，提升人的生活质量，使居民对社区产生了比较强烈的社区依存意识和认同意识，发挥社区“生活共同体”的整合功能。
第二，满足人们广泛的社会参与功能。社区内的居委会等自治性组织和老年书画社、拳操队、读书会等兴趣性团体的存在，以及经常举办的联谊会和各种形式的座谈会等活动，以清真寺为中心进行的一系列非宗教性文化组织等，有利于动员社会居民广泛参与、开展频繁的交往和沟通，也有利于社区居民形成对公共领域、公共事务的自觉认同，形成社区的主体意识和责任意识，使社区成员广泛参与“社会共同体”的各项活动，逐步发挥着重要的作用。
第三，满足人们开展社会互助的功能。在原有社区中大量存在着邻里互助、相互照顾的传统习俗，同时也不断发育出以社区公益性、福利性事业为目标的组织。如居民双向结对服务，专业志愿者队伍等，使居民生活在社区中难有所帮、困有所求、贫有所济。这不仅解决了许多日常生活中的困难和问题，而且营造了“我为人人，人人为我”的高尚而和谐的人际关系。目前，社区的服务体系更趋完善，使“社会共同体”在道德与情意两层意义上发挥着有效的社会整合功能。
第四，满足人们走向社会化的协调功能。社区是个人与社会发生交互作用的最初级、最基本的场所。人们经常广泛地参与社区活动的过程，实质上就是一个使个体学习和传承民俗文化、社会制度文化、群体价值以及行为模式并逐渐内化的过程，从而使一个“自然人”成为“社会人”。同时，人们通过参与社区所提供的社会化网络结构和多样化的志愿者参与方式，实现了自我教育、自我管理、自我服务，形成调适社区成员之间社会关系的一系列规范、秩序、制度、活动组织和管理机构，它们既确定社区成员之间相互交往的方式，也确定社区对“越轨者”宽容的限度，从而发挥以社区治理为基础的、以自觉认同和自主参与为特点的社会化整合功能。 三、社会管理体制转轨与西部城市社区制度创新
在上面的叙述中，我们从功能主义的观点，以宁夏银川市回族社区为典型个案，着重讨论了回族社区的功能及其变迁。如前面所言，西部地区民族成分较多，社区类型自然也不是“回族社区”这样一种类型。跳出回族社区这样的圈子，从理论的高度来谈谈在社会管理体制转轨时期，西部民族地区的城市社区需要在制度方面的创新之路。
在我国原有体制下，政府依靠高度的中央集权行政管理体制实现对社会生活的统一管理，自治性的社会组织一般只是辅助管理而无独立的管理权。随着市场经济体制改革的不断深化，“小政府、大社会”逐渐被确立为新的社会管理体制的目标模式。下放权力和市场取向为基本内容的政府管理体制改革在很大程度上改变了政府在人们社会生活中的地位与职能：政府弱化了以往对社会生活的全面干预，逐渐改变了对社会各项事业全面包揽的状况。政府除了承担制定某些影响全局的社会发展总目标之外，逐渐把一些社会事业发展和行业管理职能转移出来，由各种自治性的社会组织来承担。
随着新的社会管理体制的出现，要充分发挥社区在城市现代化和城市系统运行中的功能，满足社区居民共同生活的需要，必须进行社区制度的创新。在这一方面，东部发达地区已经进行了大量的尝试和取得了部分的成功，而在西部欠发达的少数民族地区，社区建设尚处于起步阶段，在吸取经验教训的同时亟待推进以下几方面的制度创新：
1.西部城市社区管理体制的创新。建立以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的一体化管理体系。以政府为主导，即在决策层面，确定一个职能部门行使社区建设的行政主体管理职责、统筹全局；在执行层面，应落实“以块为主，以条为辅，条块结合”的原则，特别是要强化街道层面的载体功能。以社区为支点的管理体制，要增强居民参与社区建设的意识，增强居民的社区认同感和归属感，使居民成为社区的主人翁。主要表现在建立起一系列必要的制度保证，譬如居民参与的群众性自治组织的建设，居民志愿参与社区的服务工作，居民与社区各类组织之间的沟通和协调等。要精心培育各类社区组织，可通过适当降低准入门槛，加速社区组织的培育和社区事业的发展。
2.西部城市社区建设运行机制的创新。社区建设中许多公益事业的开展，由民间团体组织进行，政府评估补贴，能最大程度地激发社会民间团体从事公益事业的热情。因此，建立高效的民办公助机制、引入成熟的市场运行机制和培育广泛的社会参与机制等都显得非常重要。另外，社区建设投入资金的市场化运作可以提高资金使用效率和规范社区建设。如建立社区建设招投标制度，允许社区保障、社区服务与市场供给结合起来，形成非营利性部门市场运作的环境机制等。社区居民的广泛参与是社区建设良性运行的客观要求，大力弘扬志愿服务，开展慈善募捐活动，发展多种社会公益性事业，构筑社区服务信息平台，可以培育广泛的社会参与机制。
3.西部城市社区建设投入体系的创新。切实加大政府投入力度，将社区日常运作经费在各级财政预算中单独列项，并在确保现有投入基数基础上，以不低于地区国民收入增长的比率，做到逐年有所增长。地方政府对社区日常运作经费的投入，要逐步从以财政拨款的方式为主过渡到以“政府购买”的投入方式为主。地方政府对社区建设的硬件投入，可采用直接投入、投资补贴等方式进行。社区建设的硬件建设要落实项目法人责任制，采用招投标的方式，以确保政府投入的高效率和高效益。税收上要区分不同的社区活动，分别给以免税、减税、先征后返、税收抵扣等扶持政策，并切实消除所有制歧视。在各种收费上，要对大部分社区建设活动采取免收、减收的扶持政策，以促进社区事业的发展。社区建设中公建配套设施要有明确的内容和标准，在新建社区要充分考虑为公建配套留有发展余地。
4.西部城市社区建设中产权关系的创新。社区建设以多元化投入为主体，包括国家投入、集体投入、个人投入和外资投入；采用多元化投入形式，包括资金投入、实物投入、劳务投入、无形资产投入等。要在明确界定标准基础上形成清晰的产权关系，同时明确相应的权利和义务。要大胆地提出社区所有制经济的概念，积极探索社区共同所有这一新的公有制实现形式。积极探索国有资源在社区建设中的投入责任，明确其产权归社区共同所有，让社区共同体及其代表真正对这部分资产负责。可采取划拨与转让等规范的途径，明确国有土地的使用权，公共基础设施、社会福利性设施等产权，归属于社区共同体。同时，要建立社区居民及社区居民代表大会对资产使用者的约束、监督机制，让这部分资产发挥它应有的效用。另外，对原有产权归属并不清晰的社区集体所有经济，同样可以采用上述途径将产权划归社区共同体所有。
注释：
①此文为2004年度宁夏高等学校社科基金项目资助的阶段性成果之一。
主要参考文献：
1. 陆学艺，《社会学》，知识出版社，1996年9月；
2. 刘祖云，《从传统到现代--当代中国社会转型研究》，湖北人民出版社，2000年1月；
3. 时正新，《中国社会福利与社会进步报告》(2000)，社会科学文献出版社，2000年10月；
4. 朱步楼、廖进，《社区服务与社区发展》，学习出版社，2000年2月；
5.（美）安东尼•吉登斯，赵旭东 等校译，《社会学》，北京大学出版社，2003年12月；
6.（法）马塞尔•毛斯，佘碧平 译，《社会学与人类学》，上海译文出版社，2003年11月。
