加快清真食品立法步伐 推动清真食品管理的法制化进程

西北民族大学  马玉祥  马志鹏

       清真食品管理的规范化、法制化，是实施依法治国方略，完善行政法制建设的重要内容，也是维护和保障少数民族合法权益，促进民族法制建设的根本要求。自2002年4月起，国务院委托国家民委负责《清真食品管理条例》的起草工作，并把这一立法项目纳入了国务院立法五年规划之中。然而，10年过去了这一《办法》至今还没有出台的迹象。建议全国人大暨国务院继续高度重视这一事关穆斯林清真食品安全及其合法权益，维护民族团结、构建和谐社会和树立我国对外国际形象的行政法规的制定工作，期盼这部行政法规早日出台。

        一、关于清真食品或清真饮食（以下称清真食品）的概念界定

       清真食品，是指严格按照伊斯兰教义教法宰杀、制作并可供穆斯林食用的合法食品的统称。清真食品，最本质的属性是必须符合伊斯兰教法，必须符合伊斯兰教的经典《古兰经》和《圣训》以及“公议”(权威法学家们一致性的意见或决定)、类比(类推比附)等法律规范，这是清真食品“哈俩里”即“合法性”的依据。《古兰经》是伊斯兰教的根本经典，是指导穆斯林生活的行为准则，是伊斯兰法最重要的法律渊源。伊斯兰教法本身就是一部生活的法典，穆斯林社会生活的伊斯兰化和伊斯兰化社会生活的统一，构成了穆斯林社会生活的基本内容。        《古兰经》关于饮食律例的规定是穆斯林社会生活的基本依据。穆斯林遵从真主的教诲，“吃大地上所有合法而且佳美的食物”即“哈俩里”（合法）食物，形成了穆斯林特有的清真饮食习俗。遵从清真饮食习俗，远离“哈拉目”（非法），就是对伊斯兰教信仰的恪守，是对物质性食品或饮食的精神理念，是穆斯林自身人格境界的一种表达。这也是穆斯林在日常生活中为何如此讲究食品或饮食“哈俩里”的原因。否则，将是对穆斯林人格尊严一种极大的侮辱，使其受到巨大的精神损害。可以说，清真食品安全，对于穆斯林至关重要，是其宗教信仰与民族习俗的核心组成部分之一，也是穆斯林参与社会交往的基本底线。

      2009年11月7日，温家宝总理在开罗阿拉伯国家联盟总部所做的《尊重文明的多样性》演讲中指出：“伊斯兰文明和中华文明都是人类文明的瑰宝，都对人类社会的进步和发展有着不可磨灭的贡献。”温家宝说：中国有１０个民族、２０００多万人信仰伊斯兰教，“他们都是中华民族大家庭的重要成员，他们的宗教信仰、文化传统和生活习俗受到了充分尊重。”“在中国任何的一个城市，都可以找到清真餐厅。像上海这样国际化的大都市，专门为保障清真食品的供应立了法。在民间生活中，不管工厂、学校和机关，只要有穆斯林，就开清真灶；连朋友聚会，只要其中有一位是穆斯林，大家都自觉用清真餐。”足以见证国家对穆斯林民族的关怀，对清真饮食文化和穆斯林民族清真饮食习俗的尊重。 

       二、依法规范清真食品管理是坚持依法行政，建设法治国家的必然要求，也是落实和保护少数民族文化权利的一项重要内容

       清真饮食习惯是世界上信仰伊斯兰教的穆斯林共同的生活习惯。随着全球化进程与区域经济一体化进程的不断加速，人们在世界范围内的经济、社会交往与人员往来的日益频繁，清真食品业已形成一个大约每年1500亿美元的国际贸易额，成为世界上许多国家，尤其是西方发达国家竞相追逐、开拓的市场。由于清真食品的特殊性，世界上许多国家和地区采取了包括宗教律令、民族（家族）约法、行业规章、行政命令乃至国家法律等在内的各式各样的方法来予以规范。

     三、清真食品及清真食品市场呼唤法制，迫切需要以权威的国家立法予以规制，通过加强对清真食品的监管，保障清真食品安全，实现清真食品及其市场监管的规范化、法制化

    在中国历史上，由于历代封建统治者奉行民族压迫和宗教歧视政策，少数民族的风俗习惯和宗教信仰不但得不到保护，而且还受到粗暴地践踏和剥夺。封建统治者和一些地方官吏认为少数民族“非我族类，其心必异”，他们利用饮食习俗等问题制造事端，趁机残酷镇压的事件不乏其例，给穆斯林人民心灵留下了十分惨痛的记忆。中华人民共和国的成立，使得各民族人民翻身得解放，彻底摆脱了反动势力的剥削和压迫。中国共产党实施了各民族一律平等的民族政策，颁布了一系列对少数民族的优惠政策，各民族人民宗教信仰、文化传统与生活习俗得到了保障和尊重，受到了广大人民的衷心拥载，各民族之间平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系得到进一步发展。

        近年来，我国经济社会快速发展、综合国力得以提升。然而，食品、药品安全却成为困扰并威胁广大人民群众生命健康的社会安全问题。由于现行食品、药品法律法规严重滞后，加之执法与监管乏力，导致市场竞争的无序化，食品、药品安全领域事故频繁、犯罪案件接连爆出，给人民的生命和健康造成了巨大的危害。为遏制严重影响人民群众生活安全，危及社会稳定的食品违法犯罪行为，国务院办公厅于2011年4月20日发布《关于严厉打击食品非法添加行为，切实加强食品添加剂监管的通知》（国办发〔2011〕20号）。《通知》提出“严厉打击食品非法添加行为”，严禁在食品中添加非食用物质；加强非法添加行为监督查验；依法从重惩处非法添加行为；完善非法添加行为案件查办机制；加强非法添加行为源头治理。并对食品添加剂生产使用做出了切实的规定，规范食品添加剂生产使用：严格监管食品添加剂生产销售；加强食品添加剂使用监管；完善食品添加剂标准。“严厉打击食品非法添加行为，切实加强食品添加剂监管”必须“加强长效机制建设”：强化监测预警；强化协调联动；强化诚信自律；强化社会监督；强化科普宣教。

    随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国民族地区的经济社会得到了长足的发展，清真食品产业逐步形成了规模。但是，由于清真食品市场监管乏力，市场秩序混乱，违法犯罪猖獗，严重侵害了广大穆斯林群众的合法权益，影响了社会的和谐稳定，损害了政府行政执法形象及其公信力。清真食品安全问题令人堪忧，在食品中添加非食用物质的非法添加行为以及以猪肉、鸭肉假冒牛羊肉、以种种不法手段制售清真食品的问题屡禁不止，呈恶性发展之势，并引发了一系列重大事件，揭露出一些恶性刑事案件，直接影响到民族团结和社会稳定。在一些地方出现的打着“穆斯林”、“回民”、“清真”等招牌，从事以穆斯林禁食的猪肉等冒充牛羊肉的制作、销售活动，从而谋取暴利的犯罪案件多有发生，屡禁不止，严重侵犯了广大穆斯林的合法权益及其民族宗教感情，破坏了民族团结，造成了严重的危害后果和恶劣社会影响。

    例如，2010年6月8日，在甘肃省张掖市发现的犯罪分子用猪肉冒充“清真羊肉卷”的制作和销售长达2年之久，先后在西北的兰州、西安、乌鲁木齐等地销售200多吨的重大刑事案件。案发后，在广大穆斯林群众中引起了极大的愤怒。该案件几乎造成甘肃穆斯林地区社会的动荡，后果极其严重。又如，2010年在兰州市场发现的江苏省南京一家火腿肠生产企业在猪肉火腿肠上贴上新疆石河子清真食品厂家商标，以清真食品名义贩卖猪肉火腿肠的案件，牵扯到3个省区，直接影响到西北民族地区的稳定和民族团结。

    另据中国之声《新闻晚高峰》于2011年4月16日以《安徽等地市场现"牛肉膏" 猪肉冒充牛肉50斤可省千元》为题的报道：“瘦肉精”的阴霾还未消退，最近，安徽、江西、福建等地及其周边市场又出现一种名为“牛肉膏”的添加剂，可以把鸡肉、猪肉轻易加工成为口感以假乱真的“牛肉”。用牛肉膏腌制猪肉之后，再加一些色素，猪肉闻起来有牛肉味道，看起来也像牛肉。近日，安徽、江西、福建等多地被媒体曝光发现一种叫“牛肉膏”的添加剂，可让猪肉变“牛肉”。这些牛肉膏等香精粉拿给当地质监局鉴定，发现这其实就是复合添加剂。专家证实，添加剂会降低人体血红蛋白的携氧能力，长期使用可引起慢性中毒，畸形甚至可能致癌。

    四、我国清真食品立法缺位，清真食品及清真食品市场呼唤法制

     随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，我国社会主义民主法制建设取得了丰硕的成果，具有中国特色的社会主义法律体系及其监督机制已初步形成，民族法制建设成就斐然。为维护穆斯林特有的清真饮食习俗，维护清真食品的纯正，保障清真餐饮业的健康发展，自20世纪90年代以来，清真食品的法制化管理已成为中国社会主义法治建设的一项重要内容。截止2010年12月，我国已有20多个省、自治区和直辖市先后制定了专门的清真食品管理地方性法规或政府规章。如《甘肃省清真食品管理条例》《青海省清真食品生产经营管理条例》《宁夏回族自治区清真食品管理条例》《河南省清真食品管理办法》以及《银川市清真食品管理规定》《乌鲁木齐市清真食品管理办法》《兰州市清真食品管理办法》《南京市清真食品管理条例》等。

    在肯定我国清真食品法制建设取得明显成绩的同时，应当看到在一些立法部门和行政管理部门至今对清真食品法制化认识不足，甚至对“清真食品”立法概念、立法价值取向等问题缺乏理性的认识。由于我国清真食品立法在国家法层面上的缺位，致使清真食品从生产制作到零售批发，从运输存储到市场营销，从清真食品业主、管理者到从业人员中穆斯林所占比例，从市场准入到食品卫生安全监管再到清真食品监管，尚缺乏一部国家法层面上的权威性、强行性规范，缺乏统一的国家标准与国际标准。时至今日，还没有一部统一的关于清真食品管理的行政法规，还没有制定出适用于全国范围内的清真食品标准和规范。

     由于一些立法部门及其一些工作人员对“清真食品”概念、立法价值取向等问题在定位和理解上存在着模糊认识或者误区，导致了一些省市区对于同一清真食品管理在立法上见仁见智，各不相同，这些地方性法规内容不统一，保护程度不一致，有些规定相关条款甚至严重滞后。导致清真食品管理混乱，还表现在管理与执法主体错位。一些省区市清真食品管理条例及其监管机制、法律责任形同虚设，清真食品安全监管机制基本没有建立形成，地方性法规缺乏权威性、缺乏刚性，更缺乏可操作性。地方性法规自身存在的缺陷和政府执法部门对清真食品监管乏力，有法不依、执法不严和违法不究，导致市场管理混乱，为违法犯罪分子为谋取暴利，不惜做出伤天害理的犯罪行为提供了缺口与土壤。

    五、加快清真食品立法步伐，推动清真食品管理的法制化进程

    呼吁国务院加快《清真食品管理条例》的制定，以一部权威性的国家立法予以规制，通过加强对清真食品的监管，保障清真食品安全，实现清真食品及其市场监管的规范化、法制化。《清真食品管理条例》将对尊重和保护广大穆斯林群众的饮食习惯，规范清真食品市场，加强清真监理，不断巩固和发展社会主义新型民族关系，实现各民族共同团结进步，共同繁荣发展，促进我国的清真食品与国际市场接轨和贸易往来，都具有重大的现实意义和深远影响。《清真食品管理条例》将是第一部关于清真食品管理的行政法规，为制定我国清真食品基本法提供立法准备。它的制定将在我国立法史上堪称具有“里程碑”意义的立法工程。

    清真食品立法应当适应清真食品国际认证及国际标准化管理的趋势。在国际上，具有字面意义的“清真食品”通常是指宗教食品。近年来，亚洲、非洲等地区的伊斯兰国家率先制定出各自国家“符合伊斯兰法要求”的“动物屠宰要求”和食品制作规范。沙特阿拉伯先后制定了《沙特阿拉伯王国进口肉类产品所应遵循的规章即要求》、《符合伊斯兰法的动物屠宰要求》等规范性文件，加强对来自境外的食品监管。马来西亚伊斯兰共和国分别制定了《清真食品生产、配制、加工和储存的一般准则》和《动物屠宰与清真食品配制和加工的一般准则》等文件，颁布了清真食品“Halal”认证标准，其权威性得到了世界的公认，其认识标志通行全球，工作方式为多国效仿。2006年，马来西亚政府在吉隆坡发起成立了非政府国际组织“世界清真论坛（WHF）”。为清真产业界人士、专家学者提供交流切磋的平台，团结各国及各方力量共同推进世界范围内清真食品产业健康有序发展。“世界清真论坛”将为清真产业制定出全球通行的“清真食品标准”，为进一步弘扬伊斯兰文化，提升清真饮食品质与食品安全，打造和树立全球知名清真食品品牌，维护广大穆斯林合法权益做出努力。

   在2008年召开的“世界清真论坛（WHF）”第三次年会上，在世界各地的1200多名代表的共同倡导成立了“国际清真统一联盟”（IHI AJLIANCE）并承诺免费制定“国际清真标准”。这将使全球“清真食品”适用国际统一的“清真标准”，从而避免因各国执行不同的标准或因生产流程差别而造成的产品质量参差不齐。各国适用统一的标准，通过对清真食品“Halal” 认证，即符合伊斯兰教教义要求的“行为”或“食物” “合法性”的确认，以保障其食品的宗教属性，维护伊斯兰教及清真饮食文化的权威与尊严，保障穆斯林饮食安全。同时还能使得清真食品在国际贸易中通过相互认证占有市场，必将为清真食品产业的发展开辟更更加广阔的前景。

    中国伊斯兰教协会是接受国家宗教事务局和民政部的业务指导与监督管理的全国性爱国宗教团体，清真食品认证服务作为公益事业由中国伊斯兰教协会教务部负责，这就明确了中国伊斯兰教协会及其各级伊斯兰教协会是由政府主管部门授权委托负责清真食品认证与清真食品监制的社团法人组织，也负有清真食品安全监督职责，拥有委任执法或准执法权力。

     六、清真食品立法的法律资源与立法建议

    中国清真食品立法应当包括三个方面的资源：以现行的中华人民共和国法律为主体并包括港、澳、台地区有关清真食品法律作为立法主要资源；以现今世界主要的伊斯兰国家及各国有关清真食品标准及其法律作为立法参照资源；结合我国具体国情，挖掘、整理中国伊斯兰法文化资源并把回族等穆斯林民族清真饮食习俗作为立法参照的主要资源。

    1997年10月16日，国务院新闻办公室在发表的《中国的宗教信仰自由状况》白皮书中第五部分“对少数民族宗教信仰自由权利的保护”中提到：“中国政府尊重和保护穆斯林群众的宗教信仰自由和风俗习惯。……中国政府也十分尊重信奉伊斯兰教的少数民族的饮食习惯和丧葬仪式，制定生产清真食品的法规，……”等等。国务院发布并于２００５年３月１日起施行《宗教事务条例》（国务院令 第４２６号）重申了国家“保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐”的原则。可见穆斯林群众的饮食习惯属于宗教信仰自由权利范畴。

    最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品 刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2001.4.5 法释〔2001〕10 号）对刑法第一百四十条规定的“在产品中掺杂、掺假”及其质量要求、刑法第一百四十条规定的“以假充真”等做出了司法解释；对于“生产、销售的有毒、有害食品被食用后，造成轻伤、重伤或者其他严重后果的，应认定为“对人体健康造成严重危害”。对生产、销售的有毒、有害食品被食用后，致人严重残疾等其他特别严重后果的，应认定为“对人体健康造成特别严重危害”并依此定罪量刑。

国务院《关于严厉打击食品非法添加行为，切实加强食品添加剂监管的通知》要求“严格落实各方责任”：在强化企业承担食品安全主体责任的同时，要强化地方政府责任、严格落实部门责任。加大对食品非法添加行为责任追究力度。监察部门要加大责任追究力度，对失职、渎职行为要依法依纪追究责任。涉嫌徇私舞弊、渎职犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

    清真食品管理的立法是一个复杂的问题，要权衡宗教、民俗、历史、地域、社会及人民群众的接受程度等诸方面因素，既要保证信仰伊斯兰教的少数民族群众吃上“放心食品”，使其合法利益得到保障，也要有利于民族团结和社会和谐稳定；既要有法可依、规范管理，又要有利于清真食品企业的生存和该产业的发展；既要适应我国改革开放的发展需求，又要适应国际交流发展的需要。据此，我们就清真食品立法，提出以下建议：

（一）继续按照立法程序，抓紧国务院《清真食品管理条例》的调研论证起草工作

    我国清真食品立法应与国际接轨，并充分考虑我国国情，制定清真食品认定认证标准，并将其生产经营活动纳入相关法律体系等。

    针对清真食品市场管理混乱，监管乏力，有法不依、执法不严和违法不究的情况，依法治理在一些城市至今还存在着清真食品摊店与出售大肉食品的摊店紧紧相连，没有必须的间隔，超市无清真食品专柜、专用交款通道和一些摊店长期存在“清真食品不清真”的现象。依法严惩乱发“清真食品牌照”、出租“清真食品牌照”等“挂羊头，卖狗肉”等不法行为。建议全国人大、国务院尽快制定有关清真食品监管、保障清真食品安全的法律、行政法规。其中应严格规定清真食品屠宰、生产、制作、销售的准入标准；确立清真食品监管的行政首长问责制。建议有关省区市立即修改完善各自的《清真食品管理条例》，增强其可操作性及处罚力度。建议省级人大、政府立即部署对本省区市《清真食品管理条例》的执法检查工作。

（二）进一步解放思想，更新观念

    把弘扬和发展中国伊斯兰传统文化作为提升中国文化软实力的一项重要内容，把规范清真食品行业、加强市场监管，开发清真食品产业，实现清真食品的市场化、国际化作为进一步提升我国国际地位的一项国家战略来加以认识。根据我国现行《宪法》的规定，制定《清真食品管理条例》必须坚持“法治”精神，确定立法的基本原则，立足于“清真食品的合法性原则”，即“哈俩里”（合法）原则，其合法性就是符合伊斯兰教最基本的经典《古兰经》的规定。“清真食品是符合伊斯兰教法的可供信仰伊斯兰教的穆斯林食用的食品”。

（三）关于清真食品企业的市场准入

    应由政府民委负责并吸收各级伊斯兰教协会参与作为前置程序审查，企业主要负责人应由穆斯林担任，穆斯林员工在该企业中应占40％以上的比例。建议在国务院《清真食品管理办法》中加入“清真食品企业生产、经营部门的负责人，采购、保管和烹饪人员以及40%以上的生产或者服务岗位的职工，必须是回族或者是有清真饮食习惯的其他少数民族，个体工商户其业主和烹饪人员必须是回族或者是有清真饮食习惯的其他少数民族。取得《清真食品准营证》的企业和个体工商户，在其生产加工的清真食品包装物或经营场所使用清真标识的，要使用由省一级伊斯兰教协会统一监制的清真标识。商场、超市、宾馆、酒店等开展多种经营的企业经营清真食品的，应设立专区或专柜。”还应当参考新加坡清真食品管理的相关经验，建议授权省一级伊斯兰教协会统一对本省清真食品进行管理。

（四）实现清真食品管理的市场化和全球化

   国际国内日益增长的清真食品需求，为清真食品行业的发展提供了市场契机。实际上，清真食品管理之所以成为一个现实需求，与清真食品生产、供应的市场化密切相关。清真食品认证机构为清真食品生产商获得市场质量信誉提供了良好的平台；而认证机构为获得消费者、进口商的认可，也必须严格依照伊斯兰律法和穆斯林群体的饮食习俗来制定清真食品标准。

    建议我国尽快加入“国际清真统一联盟”（IHI AJLIANCE），建议由国务院或国家宗教事务局、民政部等部门授权中国伊斯兰教协会作为负责清真食品认证与清真食品监制的社团法人组织，负有清真食品安全监督职责，拥有委任执法或准执法权力。建议制定我国统一的《检验羊、鸭、猪肉类别的检测标准》，尽快建立我国清真食品认证体系，与国际接轨。在规范清真食品的同时，推动我国清真食品的国际化、市场化进程。

    我国目前国内并没有检验羊、鸭、猪肉类别的检测标准，因此无法进行鉴别。将羊肉、猪肉和鸭肉掺杂在一起后，用肉眼很难直观地辨别出羊肉卷是否掺假。这也是一些以猪肉冒充羊肉，以鸭肉冒充羊肉掺假犯罪分子得逞的原因。鉴别羊肉卷的真假一般需要借用基因扩增技术，建议我国立即建立检验羊、鸭、猪肉类别的检测标准，以规范清真食品企业和产品，提高清真食品知名度和信誉度。

（五）设置法律责任

加大市场监管力度，严厉处罚违反《清真食品管理条例》的行为，并对于违反《广告法》、《商标法》、《食品卫生法》和《动物检疫法》以及在大型超市、商场、冷库、仓库和宾馆、餐厅等场所实施的相关违反行为，视其情节予以相应的行政处罚，并处以经济制裁；侵犯民事权利的应承担相应的民事责任；触犯刑律，构成犯罪的，应依法追究其刑事责任。

    建议建立清真食品社会监督机制。一是设立清真食品监管举报专线电话、网站、邮箱，在清真食品生产、加工、制售的集中地设立监督举报箱；二是建立由民族事务行政部门主管，由伊协指导的清真食品社会监督员（志愿者）队伍，发动社会力量，做好做实清真食品的监管工作。

   （六）建议在修改现行的《食品卫生法》的同时，在现行《刑法》中增加“以谋取非法利益为目的，以穆斯林禁忌食品冒充穆斯林食品，侵犯少数民族权益，破坏民族团结，或者以此手段煽动民族仇恨的犯罪行为，视其情节分别处罚。情节恶劣、后果严重的以十年以下有期徒刑；对于情节特别恶劣、后果特别严重的可处十年以以上有期徒刑、无期徒刑，直至死刑。”

建议全国人大、国务院及其各部门尽快制定有关清真食品监管、保障清真食品安全的法律、行政法规。其中应严格规定清真食品屠宰、生产、制作、销售的准入标准；严厉打击食品非法添加行为，切实加强食品添加剂监管，必须加强长效机制建设；确立清真食品监管的行政首长问责制。

（转自《中国回族学》2014年第二期）