政策解读：“丝绸之路”战略中金融支持体系安排的探讨

重建“丝绸之路”对我国具有重要的战略意义。但由于“丝绸之路”绝大部分位于经济欠发达国家和地区，交通不便利，政治体制和文化差异较大。与东部沿海地区的对外开放不同，重建“丝绸之路”不仅需要大量的基础设施投入和资金注入，而且可能面临民族矛盾、地区冲突、民众不满等问题。因此，设计“丝绸之路”的金融支持，应充分考虑“丝绸之路”的金融需求和现有各国金融供给特点，以及跨境金融合作现状和各个国家的特点。

“丝绸之路”建设的金融需求特点

“丝绸之路”沿线国家拥有丰富的矿产、石油、天然气等资源，然而，由于交通便利性差、基础设施落后、国际竞争激烈、文化差异显著、金融体制迥异、收入水平参差等原因，我国尚未有效利用“丝绸之路”资源。“丝绸之路”沿线的开发、改造与建设，将产生大量能源开发、交通建设、基础设施完善、经贸产业加强、文化合作加深等方面的金融需求。

资金需求量大，投资回报期长

不论是能源、资源开发方面的投资，还是交通基础设施投资，甚至与经贸相关的金融投资，由于所涉及的国家经济差异大，大部分是欠发达国家和地区，投资期限较长，资金需求量大，未来的收益具有巨大的不确定性。需要更多地从我国对外全局战略角度考量，树立“先期扶持、长期获益”的开发理念。

涉及多个国家、多币种的广泛跨境金融合作

“丝绸之路”涉及的国家和地区较多，绝大部分的金融服务，需要多个国家的货币金融体系相互合作，涉及货币兑换、金融基础设施的联通以及监管协调。特别是双边、多边层面跨境货币金融合作框架的设计，更加具有挑战性。

需确保金融的长期可持续，避免陷入被动

“丝绸之路”相关国家收入水平差异较大，大部分国家属于低收入国家，工业化水平低，金融基础设施缺乏，经济金融缺乏良性循环的条件。与这些国家开展经济金融合作，既要注重援助性与开发性投资特点，同时也要避免陷入简单“扶贫”的陷阱。区分国际援助和财政支持，确保长期内金融的可持续。

审慎对待可能出现的担忧性

一方面，“丝绸之路”的金融投资，将大量涉及资源、能源、基础设施等，这些自然资源的开发利用可能引发对国家安全的担忧；另一方面，经济开发将不可避免会触动原有的传统理念，引发一些文化方面的争论。因此，金融合作和支持，不仅是资金融通和金融服务提供的问题，还将涉及民族情绪、国家安全等原因。需要在金融支持的组织设计、资金提供和日常合作中，充分考虑这些特点。

“丝绸之路”建设金融合作存在的主要问题

我国与中东及东盟国家开展金融合作有良好的先决条件。有资源和产业结构上的互补，有维护稳定、保持增长的共同利益，因此各国一直都在致力于建立起稳定、有效的金融合作。然而，仍存在一些因素制约了双方进一步的深入合作。

缺乏总体的框架安排

目前，我国与东盟和中亚等国的金融合作缺乏长远规划及分阶段实施的具体措施。金融合作是更高层次的区域经济合作，是经济一体化深入发展的集中表现，需要将金融合作纳入经济、政治、文化等领域的合作轨道，结合地区实际制定符合双方利益的长期战略目标，并采取切实可行的阶段性举措逐步落实共同制定的战略规划，使金融合作真正起到增进各国福利和提高生产效率的作用。但事实上，各国进行货币互换等方面的合作时，更多是迫于当前防范金融危机的需要，在长远的金融与货币一体化目标上考虑不足，在具体步骤上也有待进一步磨合。目前的上合组织仍是一种松散的、俱乐部性质的组织，各国之间协调的工作量大，难度也大，尚无法给各成员国的银行提供统一的项目评估标准和决策建议服务；中国—东盟银行联合体内成员行也存在贷款政策与当地情况脱节的问题。

缺乏有效的金融服务形式

我国的金融机构对中亚国家及东盟国家的金融支持仍主要以贷款为主，包括政策性银行和商业性银行提供的优惠贷款和商业贷款。而中资企业及中资金融机构在东盟和中亚市场面临的国际竞争日益激烈，来自俄罗斯、韩国、日本、美国、欧盟、土耳其、伊朗等地区的竞争对手实力普遍较强，且在有些国家已经较早地设立了分支机构，相对中资机构更了解当地情况。另一方面，由于受到政治格局的影响，我国对中亚地区的投资流量并不稳定，波动剧烈。2007-2010 年对土库曼斯坦的投资增长了356.5 倍，2011 年的投资却急剧下降。我国对哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦这三个国家的投资流量也经常出现明显波动。同时我国对中亚各国的投资极其不均衡，例如，对哈萨克斯坦的投资存量占比达到70.9%，而乌兹别克斯坦仅占3.9%，与其经济实力并不相称。

跨境金融合作层次较低，且集中度较高

现阶段我国和中亚各国达成的一些双边和多边协议中，条件优惠的贷款产品占较大比例，没有涉及更高层次的金融服务。同时，大部分国家的贷款业务主要集中在油气资源开采、管道运输等能源领域，其他行业并未形成真正满足银行要求的有效现金流。较为单一的信用结构会造成贷款集中度过高，对贷款风险的缓释带来不利影响。另一方面，我国对中亚地区的投资规模仍相对较小，且投资过程不稳定，大型投资项目比较匮乏，优质项目更是难以开发，缺少足够的项目储备。

金融合作与文化差异

我国与东盟各国以及中东国家虽然同为亚洲国家，但存在历史、文化、宗教、政治经济制度以及对外关系等多个方面的差异和分歧。各国对各自的主权意识也较浓厚，而金融合作的推进将不可避免地需要一定程度上让渡部分制定货币和其他经济政策的自主权，这将使得各国难以从整体的角度出发考虑合作，妨碍合作过程中各种政策的协调。

金融合作与经济发展和社会稳定之间的矛盾

我国与中亚和东盟各国在经济发展水平上存在差异，各经济体的经济周期，面临的内外部冲击作用的方向、影响因素各不相同，这些差异性为实现区域货币金融合作增大了难度。受经济发展水平的影响，“一带一路”沿线一些国家政府的财力有限，难以提供主权担保，影响项目还款来源的稳定性，也增加了中资银行和企业的融资担保成本。同时，法律法规不健全、政府效率低、信用体系不健全、外汇波动较大等问题，均使项目推进的周期增长，资金成本上升。而各国也在政策协调、产业整合等方面容易出现较多冲突。另外，部分“一带一路”沿线国家的政局动荡，经济社会发展缺乏稳定性，影响了金融机构国际业务的开展及金融合作。

“丝绸之路经济带”金融支持体系建设的基本构想

基本逻辑

金融支持体系建设的总体目标是服务实体经济。建设“丝绸之路经济带”首先对我国与沿线国家在产业、贸易和投融资等领域加强跨界合作提出了新要求，其中产业涉及能源/ 资源、交通、电信、水电、农业、化工、纺织、科技创新、文化等各个层面。在上述实体经济新要求的基础上，方衍生出各类金融需求。换句话说，金融支持体系的建设必须紧紧围绕服务“丝绸之路经济带”建设所带来的实体经济需求变化而展开。实体经济的需求就是金融服务的供给所在。

金融服务实体经济的具体表现是推进跨境产业、贸易和投资合作的可及性、便利性和安全性。所谓可及性，是指发挥金融的融资功能，使得各类跨境合作项目能获取必要且成本可以承受的资金支持；主要解决的是“丝绸之路经济带”建设中的资金不足或昂贵问题。所谓便利性，是指通过金融机制消除各类跨境合作的障碍，例如货币兑换、支付结算方面的障碍，以促进交易顺畅进行。所谓安全性，是指发挥金融的风险管理功能，降低各类跨境合作中的风险，包括政治风险、信用风险、人身/ 财产风险等。

金融服务实体经济必须建立在沿线各国政府（包括中央政府和地方政府）、投资者（包括企业和个人）和各类金融服务机构（包括银行和非银行）密切合作的基础上。例如，金融提供的可及性，必须首先建立在项目本身可及性的基础上；而跨境项目的开展既离不开沿线国家政府的合作，也离不开投资或执行该项目的企业家的合作。合作形式可分为两类：第一，金融机构依托已搭建起来的、正规的、政府之间的合作对话平台开展业务。例如在上海合作组织银联体机制下开展贷款。第二，绕开上述机制，金融机构根据沿线国家的金融需求直接进行业务拓展。在这两类合作方式下，中央政府的作用均至关重要，因为它通过政治、外交、强化经贸合作协议的签订执行等手段，能督促沿线国家增加对外投资

政策的连续性和透明度、提高政府办事效率，以便为金融业务的开展创造更加安全、可预期的环境。

各类金融工具必须与其他各类政策工具密切配合，形成联动。例如金融工具必须与国家对外援助政策等相协调和配合

增加跨境产业、贸易和投资合作融资可及性的建议

积极发挥银行信贷的支持作用。首先，大力发挥进出口银行等政策性金融机构的作用，包括利用外汇储备充实其资本金；鼓励其在上合组织银联体框架下（包括未来的上合组织开发银行和专门账户）扩大信贷融资规模和服务范围；鼓励其加强与国际开发性机构（如亚洲开发银行、欧洲复兴银行、世界银行等）以及国际知名商业银行开展合作，借助其他合作机制（如中亚区域经济合作机制）实现多渠道融资，并积极考虑参加国际银团招标，借助辛迪加贷款方式降低风险，扩大贷款规模。其次，尝试发展伊斯兰金融。许多“丝绸之路”沿线国家信仰伊斯兰教，可以根据这一宗教特点，尝试建立中国自己的伊斯兰金融机构，大力发展伊斯兰金融业务，或者加强与国外伊斯兰金融机构的合作力度。第三，丰富业务品种。积极开展国际并购贷款、工程项目贷款、国际保理等创新型业务。

大力发展国际债券市场。充分利用直接融资渠道为“丝绸之路经济带”建设服务，鼓励更多的沿线国家政府和机构在香港等离岸市场发行人民币点心债券；优先允许重点拓展的沿线国家在我国境内发行人民币债券，即熊猫债券；根据沿线国家的特点探索国内债券市场的新品种，如伊斯兰债券；“丝绸之路”大型合作项目特种债券等；研究将沿线国家更多的重要机构纳入到人民币合格境外投资者（QFII）试点范围。

鼓励机构投资者、民间资本的介入。鼓励保险公司、社保基金、企业年金等合格境内机构投资者参与投资。目前保险公司和社保基金的监管政策都允许其将资产规模的20% 进行海外投资。可以通过扩大QDII 额度和范围、改善外汇管理等方式促进这些长期资金积极参与“丝绸之路经济带”的建设中去。另外，还要鼓励民间资本通过“建设—经营—转让

（BOT）”、私募股权投资（PE）基金等方式参与投资。

增加跨境产业、贸易和投资合作便利性的建议

加强货币合作。全面开展与沿线国家的贸易本币结算，由边境贸易扩大到一般贸易。进一步扩大与沿线国家双边本币互换协议的规模。在加大人民币经常项目自由兑换和结算使用范围的前提下，积极探索实现人民币资本项目可兑换的多种途径。具体来看，一是鼓励人民币“走出去”。放宽个人携带人民币现钞出入境额度，探索开展跨境个人人民币结算试点，推动境内银行为境外项目提供人民币贷款业务等。二是研究探索人民币回流机制。例如允许符合条件的中亚合格机构以人民币为计价货币，募集海外人民币资金，依法发起设立公募或私募证券基金，并投资国内。三是推进人民币与周边其他国家货币的直接挂牌、兑换、交易。四是研究建立中亚地区的人民币清算中心，扩大代理行数量。五是发行中国与中亚通用的银行卡，扩大银联卡在中亚国家的使用范围。

加强金融机构业务的合作。支持沿线国家金融机构与我国在对方境内互设分支机构。加强沿线国家商业银行之间的合作。通过建立全面代理行关系，加强在汇付、托收、信用证等国际结算方面与境外商业银行建立账户往来关系，在此基础上创新更加便捷高效的支付工具和支付方式。在境内外本外币密集使用的地区尝试设置兑换点和自动存取款设备，便利小额现金交易。探索建立同城票据交换市场，便利口岸及接壤国家双方资金清算。在国内边境地区（如乌鲁木齐）探索建立国际大宗能源、棉花等商品现货或期货交易中心。加强各国金融领域的信息交流、人员培训和项目库建设。

加强金融基础设施合作。一是加强沿线国家中央银行和金融主管部门的沟通与协作。包括建立上海合作组织各国间金融主管部门协调合作机制，定期交流沟通区域内金融形势，协调各自立场；与沿线国家之间建立双边的本币/ 外币跨境流动统计监测合作机制；建立信息交流机制，包括定期对货币结算代理行的资信程度给予公布。二是建立区域征信体系、区域金融信息披露管理系统。三是建立区域反洗钱合作系统，定期公布沿线国家反洗钱动态，切实加强对跨境制造、贩运假币犯罪活动的打击力度等。

增加跨境产业、贸易和投资合作安全性的建议

丰富产品创新，开发外汇保险、海外无捆绑贷款保险等新产品。外汇保险是指针对几种特定货币提供汇率风险保护。这样，即使发生汇率变化，收到的保险赔付金额也不会少于保险合同签订时的预期。海外无捆绑贷款保险是指为海外贷款业务或者购买海外债券而提供的保险。投保人是中国企业或者中国商业银行。如果中国企业或者商业银行向外国政府或外国公司提供贷款，或者购买其发行的债券，对方由于战争、革命、禁止货币兑换、延迟汇款、不可抗力或者借款人、债券发行人违约或破产等原因无力偿还，则通过该保险进行赔付。

鼓励我国商业保险公司开展各类与海外投资活动有关的人身和财产保险。建立强制的“海外工程项目人员人身意外伤害保险”制度，由符合一定条件的各类商业保险机构负责经营。鼓励我国商业保险公司通过在沿线国家建立分支机构或者与本地保险公司开展合作等方式为中国海外合作项目提供财产保险、责任保险等保障。

鼓励银行与保险公司开展合作。在国内保险公司与国内银行机构之间建立合作网络，在银行发挥积极作用的每一个地区，保险机构都要介入提供相应服务，以充分满足多样化的金融需求

作者：张承惠 陈道富

作者单位：国务院发展研究中心金融研究所

来源：《海外投资与出口信贷》杂志